近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革提出了一系列重要政策措施。
財(cái)政體制主要內(nèi)容包括財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等，也就是明確各級(jí)政府間“事”由誰來干、“錢”由誰來出、收入如何分配等一系列基本制度問題。隨著《意見》的發(fā)布，省以下財(cái)政體制改革駛上“快車道”。
優(yōu)化權(quán)責(zé)配置
“省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系制度的組成部分，對(duì)于建立健全科學(xué)的財(cái)稅體制，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要作用。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
黨的十八大以來，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革向縱深推進(jìn)，中央與地方收入劃分進(jìn)一步理順，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，但部分地區(qū)省以下財(cái)政體制改革步伐則相對(duì)較慢，一些問題比較突出，比如財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范等。
“我國(guó)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)政管理體制。《意見》對(duì)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革意義重大，有利于健全規(guī)范省以下財(cái)政體制框架，促進(jìn)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。”中國(guó)財(cái)經(jīng)科學(xué)研究院研究員白景明說。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇認(rèn)為，《意見》的發(fā)布意味著現(xiàn)代財(cái)稅體制改革在加速，省以下財(cái)政體制改革正朝著國(guó)家治理現(xiàn)代化的方向穩(wěn)步推進(jìn)。
為推動(dòng)形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度，有效解決當(dāng)前省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理等問題，推動(dòng)加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，《意見》明確了一系列改革舉措。
根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財(cái)政事權(quán)。以事權(quán)屬性為基本依據(jù)，遵循基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等原則，根據(jù)各級(jí)政府行政管理特點(diǎn)推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)劃分，避免事權(quán)錯(cuò)配造成職能和管理的越位或缺位。
這次改革適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)。對(duì)需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)的事務(wù)，適度強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任，更好發(fā)揮省級(jí)在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。對(duì)直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)，明確為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)。
具體而言，適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。
同時(shí)，根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分明確支出責(zé)任。“按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級(jí)財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任。除共同財(cái)政事權(quán)實(shí)行上下級(jí)共同負(fù)擔(dān)外，其他財(cái)政事權(quán)要各司其職、各負(fù)其責(zé)。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
理順收入關(guān)系
合理劃分財(cái)政收入，有利于更好調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定收入來源，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。楊志勇認(rèn)為，政府收入劃分更加規(guī)范有利于促進(jìn)財(cái)力分布相對(duì)均衡。
《意見》就完善省以下收入劃分，明確了改革舉措，其中“參照稅種屬性劃分收入”是一項(xiàng)重要原則。“堅(jiān)持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據(jù)。要在不扭曲市場(chǎng)的前提下，讓各級(jí)政府能夠獲得穩(wěn)定的收入，并利于加強(qiáng)收入管理和促進(jìn)區(qū)域收入均衡。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
《意見》提出，將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。
值得關(guān)注的是，對(duì)部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊(cè)地，會(huì)加劇區(qū)域間收入差距，同時(shí)也容易因收入波動(dòng)對(duì)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生沖擊。《意見》提出，對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。
此外，逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經(jīng)取消按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，但有個(gè)別地方仍延續(xù)了這種做法。“這種做法，容易造成地方政府為保護(hù)稅源而干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，不利于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
在規(guī)范收入分享方式方面，《意見》明確，主體稅種實(shí)行按比例分享，對(duì)非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。
退稅減稅降費(fèi)政策是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，對(duì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)微觀主體活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用。《意見》提出，依法依規(guī)征稅收費(fèi)，嚴(yán)格落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費(fèi)”、亂收費(fèi)，不得違規(guī)對(duì)稅費(fèi)收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。
“省以下財(cái)政體制改革通過明確權(quán)責(zé)配置、規(guī)范收入劃分等措施，有利于促進(jìn)退稅減稅降費(fèi)等各項(xiàng)財(cái)政政策落實(shí)到位。”白景明說。
規(guī)范轉(zhuǎn)移支付
轉(zhuǎn)移支付主要作用在于調(diào)節(jié)財(cái)政不平衡，特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣，需要上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)財(cái)力不足，如何提升轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、有效性，推動(dòng)提升轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率和使用效益？
《意見》要求，厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。根據(jù)財(cái)政事權(quán)屬性，加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制。比如，一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)、引導(dǎo)下級(jí)干事創(chuàng)業(yè)等，下級(jí)政府要按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用。
在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面，《意見》提出，圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動(dòng)財(cái)力下沉，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，推動(dòng)落實(shí)中央重大決策部署。“建立規(guī)范化的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度必須充分考慮各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的需要，特別是基層‘三保’的財(cái)力保障，以有效改善地方基本公共服務(wù)。”楊志勇說。
資金分配更加科學(xué)合理，才能更好提高資金配置和使用效率。《意見》要求，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。
《意見》要求，貫徹政府過緊日子的要求，堅(jiān)持勤儉節(jié)約的原則。“這是將政府過緊日子作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的方針，推動(dòng)地方樹牢勤儉辦一切事業(yè)的思想，在轉(zhuǎn)移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉(zhuǎn)移支付資金用于違規(guī)建設(shè)樓堂館所、搞政績(jī)工程形象工程、鋪張浪費(fèi)肆意揮霍。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
資金分配和使用必須講究效益，“花錢要問效”。《意見》要求，轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)與下級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，同時(shí)充分考慮下級(jí)政府努力程度，強(qiáng)化績(jī)效管理，適度體現(xiàn)激勵(lì)約束。
“這次文件體現(xiàn)了改革的統(tǒng)一性、規(guī)范性，下一步，各地應(yīng)根據(jù)文件精神細(xì)化各項(xiàng)政策，因地制宜采取差異化措施，推動(dòng)改革切實(shí)落地。”白景明說。（記者 曾金華）
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